Por Marcos A. Sequeira.Tributarista. Especialista en Procedimientos Tributarios, Derecho Tributario, Penal Tributario, Penal Económico y Empresarial, Derecho Penal Aduanero. Miembro activo de la International Fiscal Association, AAEF, asociación Iberoamericana de Derecho Penal Económico y de la empresa, Academia Nacional de Derecho.

Argentina vuelve a discutir una denominada Ley de Inocencia Fiscal. La circunstancia, por sí sola, debería invitarnos a una primera reflexión. Si para recuperar la confianza de los ciudadanos en el sistema tributario resulta necesario dictar, con pocos meses de diferencia, una segunda legislación destinada a corregir, ampliar o precisar la primera, probablemente el problema no se encuentre solamente en la relación entre el contribuyente y la Administración sino también en la calidad de las reglas que el propio Estado produce. La ley 27799 fue sancionada el 26 de diciembre de 2025, promulgada en los primeros días de enero del corriente año y reglamentada mediante el decreto 93/2026 de febrero pasado. 

Apenas unos meses más tarde, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso un nuevo proyecto que vuelve a intervenir sobre el denominado Régimen de Declaración Jurada Simplificada, sobre las facultades de fiscalización de ARCA, sobre determinadas presunciones tributarias y, en definitiva, sobre el alcance del denominado “tapón fiscal”. Es difícil encontrar una demostración más elocuente de que el primer diseño, cuanto menos desde el punto de vista de la seguridad jurídica que pretendía proporcionar, no alcanzó su objetivo.

Simplificación 

Conviene comenzar por despejar una posible confusión. Nadie puede objetar seriamente que el sistema tributario argentino necesita simplificación. Es complejo, inestable, costoso, burocrático y, con demasiada frecuencia, coloca al contribuyente frente a obligaciones formales cuya multiplicación no necesariamente mejora la recaudación ni combate con mayor eficacia la evasión. 

Tampoco resulta reprochable que el Estado procure que recursos actualmente mantenidos fuera del circuito formal ingresen al sistema financiero, se destinen al consumo o se transformen en inversión. Estos son objetivos perfectamente legítimos. 

El problema comienza cuando, bajo la denominación atractiva de “inocencia fiscal”, se confunden tres cuestiones que jurídicamente son profundamente diferentes: simplificar el cumplimiento tributario, limitar razonablemente la discrecionalidad de la Administración y conceder al incumplidor una protección extraordinaria frente a la posibilidad de que el Estado conozca lo ocurrido en períodos anteriores. Una cosa es simplificar; otra, muy diferente, es prohibir mirar hacia atrás.

Incluso la expresión “inocencia fiscal” merece ser examinada. En materia penal, toda persona es inocente hasta que una sentencia firme demuestre lo contrario. Esa garantía no fue creada por la ley 27799 y naturalmente tampoco necesita ser reiterada por una segunda ley. 

Sin embargo, una fiscalización tributaria no constituye una declaración de culpabilidad. Cuando ARCA verifica si los ingresos declarados coinciden con los efectivamente obtenidos, si una deducción resulta procedente o si determinados fondos poseen justificación patrimonial, no está condenando penalmente al contribuyente: está ejerciendo las facultades de verificación que la ley le atribuye. Presentar esas facultades como una suerte de “presunción de culpabilidad” introduce un equívoco conceptual. En realidad, lo que estos regímenes construyen no es una presunción de inocencia, que ya existe constitucionalmente, sino algo mucho más intenso: en determinadas condiciones, una presunción de exactitud de lo declarado acompañada por importantes limitaciones a las posibilidades posteriores de fiscalización.

El primer régimen ya avanzó decididamente en esa dirección. La ley 27799 introdujo una modalidad simplificada para el impuesto a las Ganancias y, cumplidas determinadas condiciones, estableció una presunción de exactitud que proyecta efectos sobre períodos anteriores no prescriptos, con consecuencias liberatorias relevantes en materia tributaria, infraccional e incluso penal tributaria y aduanera. 

Al mismo tiempo redujo, para determinados contribuyentes cumplidores, los plazos durante los cuales el Fisco puede ejercer sus facultades de determinación. La reforma también modificó aspectos sustanciales del Régimen Penal Tributario, actualizando considerablemente sus condiciones objetivas de punibilidad y permitiendo, bajo ciertos requisitos, neutralizar la denuncia penal mediante el pago antes de su formulación o extinguir la acción ya iniciada mediante la cancelación de la obligación, los intereses y un adicional del cincuenta por ciento dentro del plazo legal. 

Algunas de esas modificaciones podían resultar justificables, especialmente frente a montos penales que habían perdido toda razonabilidad como consecuencia de la inflación. El problema no reside en cada instituto considerado aisladamente sino en el mensaje conjunto que el sistema transmite cuando las ventajas concedidas al incumplidor comienzan a acumularse.

Las leyes educan

Aquí aparece una cuestión que excede largamente a la técnica tributaria. Las leyes también educan. Construyen incentivos, desalientan determinadas conductas y estimulan otras. Si una comunidad observa que cada cierta cantidad de años aparece un blanqueo, una moratoria, un régimen excepcional, un beneficio de regularización o finalmente un “tapón” que dificulta investigar lo sucedido, el incumplimiento deja de ser percibido únicamente como una conducta riesgosa y puede comenzar a ser evaluado como una estrategia económicamente racional. 

No significa afirmar que todo contribuyente que utilice estos regímenes haya cometido un delito ni mucho menos que quien posee ahorros fuera del sistema sea un delincuente. Significa algo diferente y más elemental: cuando el Estado reduce reiteradamente el costo esperado del incumplimiento, modifica los incentivos que condicionan la conducta futura. La expectativa de un nuevo perdón puede convertirse en parte del cálculo.

Amnistías

La experiencia internacional lleva muchos años advirtiendo acerca de este problema. Estudios del Fondo Monetario Internacional han señalado que las amnistías tributarias pueden producir ingresos inmediatos, pero que su utilización repetida deteriora el cumplimiento voluntario porque genera la expectativa de futuras oportunidades de regularización. 

La OCDE ha formulado advertencias semejantes acerca de los efectos que estos mecanismos pueden producir sobre la moral tributaria de quienes cumplen regularmente. 

La cuestión es sencilla: el contribuyente que declaró, pagó, soportó el costo financiero de desprenderse oportunamente del dinero y organizó su actividad dentro de la ley observa que quien no lo hizo recibe periódicamente una nueva puerta de entrada, muchas veces acompañada de beneficios que reducen las consecuencias de su conducta pasada. El deterioro que allí se produce no es solamente recaudatorio. Es institucional. El cumplimiento deja de aparecer como una obligación general y comienza a asemejarse a una opción cuyo costo depende de la capacidad de esperar el próximo régimen excepcional.

Inocencia Fiscal II incorpora una particularidad adicional. No estamos frente a una amnistía clásica declarada como tal sino ante una construcción más sofisticada: se restringe la información que puede utilizar la Administración, se amplían los efectos de la presunción de exactitud, se limitan determinadas presunciones legales y se fortalecen los efectos liberatorios de la declaración simplificada. El proyecto procura ampliar el acceso al régimen y eliminar varios de los límites patrimoniales previstos originalmente. Al mismo tiempo establece que la carga de demostrar una discrepancia significativa recaerá exclusivamente sobre ARCA y delimita qué información puede ser utilizada a esos fines. Además, propone impedir que determinadas presunciones de incrementos patrimoniales no justificados, incluida la vinculada con depósitos bancarios, produzcan los efectos que ordinariamente les asigna la ley 11683. Es decir: ya no se trata únicamente de facilitar la declaración presente, sino de condicionar jurídicamente la posibilidad de reconstruir el pasado.

Problema institucional 

Es precisamente en este punto donde aparece uno de los problemas constitucionales más interesantes de toda esta historia. Buena parte de ese camino había sido recorrido previamente por el decreto 93/2026, reglamentario de la primera Ley de Inocencia Fiscal. A mi juicio, aquel decreto excedió los márgenes que la Constitución Nacional reconoce a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. 

El artículo 99, inciso 2, de la Carta Magna permite dictar los reglamentos necesarios para ejecutar las leyes pero establece una frontera inequívoca: el Presidente debe hacerlo “cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. 

En materia tributaria esta limitación adquiere todavía mayor intensidad debido al principio de legalidad y reserva de ley instituido en el inciso 3⁰ de ese mismo artículo. Un decreto puede determinar procedimientos, precisar aspectos operativos o establecer mecanismos necesarios para ejecutar una norma. Lo que no puede hacer es ampliar sustancialmente un beneficio que el Congreso no concedió ni restringir facultades de fiscalización que la ley mantuvo vigentes.

El decreto 93/2026 hizo algo más que reglamentar. Entre otras cuestiones, condicionó la pérdida de determinados efectos liberatorios a la existencia de una “discrepancia significativa”, introduciendo una exigencia que no surgía con igual alcance del texto legislativo, y estableció que ciertas variaciones patrimoniales provenientes de períodos anteriores -incluidos depósitos bancarios y adquisición de bienes- no debían considerarse a determinados efectos. La propia evolución posterior resulta reveladora: el proyecto de Inocencia Fiscal II pretende ahora incorporar expresamente al texto legal algunas de aquellas soluciones. Si la ley nueva considera necesario establecer que determinadas presunciones de la ley 11683 no serán aplicables, cabe preguntarse con qué fundamento podía un decreto reglamentario producir antes un resultado semejante. Cuando una materia que apareció originariamente en el reglamento debe regresar al Congreso para adquirir rango legal, la sospecha de exceso reglamentario deja de ser meramente académica.

Antecedente 

La historia argentina, además, ofrece un antecedente que aconseja especial prudencia. En el régimen de sinceramiento fiscal de 2016, la ley 27260 había excluido expresamente a determinados funcionarios y también a ciertos familiares. Posteriormente, el decreto 1206/2016 flexibilizó parte de aquellas exclusiones. Años después, la Justicia Federal en lo Contencioso-administrativo declaró la nulidad de disposiciones de ese decreto por entender que el Poder Ejecutivo había extendido mediante reglamentación un beneficio a supuestos que el legislador había dejado fuera de la ley. Más allá de las particularidades de aquel expediente, la enseñanza institucional permanece intacta: cuando el Congreso establece quién puede acceder a un beneficio fiscal y bajo qué condiciones, el reglamento no puede reconstruir la ley según las preferencias posteriores del Ejecutivo.

El debate actual sobre funcionarios públicos vuelve curiosamente sobre aquella experiencia. El dictamen alcanzado en la Cámara de Diputados incorporó finalmente una restricción para funcionarios y exfuncionarios que hayan desempeñado determinados cargos durante los cinco años anteriores. 

Se trata de una corrección razonable. Quien administra recursos públicos, ejerce poder regulatorio o participa de las decisiones del Estado se encuentra en una posición diferente de la de un ciudadano común y debe soportar estándares especialmente rigurosos de transparencia patrimonial. Sin embargo, la solución quedó incompleta: la exclusión no se proyecta, con similar intensidad, sobre los familiares directos del funcionario. Allí aparece una puerta que resultaba absolutamente previsible.

Excluir al funcionario y permitir que el beneficio pueda alcanzar sin una precaución equivalente a su cónyuge, conviviente, ascendientes, descendientes u otras personas del círculo familiar inmediato implica desconocer cómo funcionan habitualmente los mecanismos de ocultamiento patrimonial vinculados con hechos de corrupción. No se trata, desde luego, de presumir que los familiares de un funcionario son corruptos. Una legislación seria no puede fundarse sobre semejante prejuicio. Se trata de reconocer un dato elemental de política criminal y de prevención del lavado de activos: los bienes provenientes de actividades ilícitas rara vez necesitan permanecer registrados a nombre de quien desarrolló personalmente la conducta. Precisamente por esa razón los estándares internacionales sobre personas políticamente expuestas prestan especial atención a familiares y allegados cercanos. La prevención no se basa en presumir culpabilidad sino en identificar situaciones objetivamente expuestas a un riesgo mayor.

Paradoja

Resulta paradójico que tengamos que recordar esto en una ley denominada de “inocencia”. La inocencia constitucional protege a todos, incluido el funcionario y su familia, frente al poder punitivo del Estado pero la presunción de inocencia no obliga al Estado a cerrar los ojos frente a operaciones patrimoniales que requieren explicación. Transparencia no es culpabilidad; control no es condena; fiscalización no es persecución. Confundir estas categorías termina debilitando tanto las garantías individuales como las herramientas legítimas que una democracia necesita para controlar el ejercicio del poder.

Todavía más delicada resulta una previsión del nuevo proyecto vinculada con el sistema de prevención del lavado de activos. La iniciativa establece que la acreditación de la adhesión al régimen simplificado deberá ser considerada por determinados sujetos obligados como un antecedente favorable al momento de identificar y monitorear operaciones, aunque aclara que subsisten las obligaciones derivadas del sistema antilavado. La intención puede comprenderse: si se pretende que fondos que hoy permanecen fuera del circuito formal ingresen al sistema financiero, el Gobierno procura reducir el temor de sus titulares a que cada movimiento desencadene automáticamente una investigación. Pero existe allí una línea extremadamente fina que no debería cruzarse. La condición tributaria de una persona no demuestra el origen lícito de sus fondos. Haber cumplido los requisitos de un régimen fiscal tampoco certifica la trazabilidad patrimonial del dinero.

El Grupo de Acción Financiera Internacional ha sido particularmente cuidadoso frente a los programas de regularización tributaria: éstos no deberían menoscabar las medidas de prevención del lavado ni impedir la debida diligencia sobre el cliente, el beneficiario final y el origen de los fondos. Esa separación conceptual es indispensable. Una cosa es que el Estado renuncie, dentro de límites constitucionalmente válidos, a perseguir determinada infracción tributaria. 

Otra muy distinta sería que esa decisión se transforme, directa o indirectamente, en una credencial sobre la licitud del patrimonio. Los delitos precedentes del lavado son numerosos y exceden largamente a la evasión tributaria. 

Corrupción, narcotráfico, trata de personas, contrabando, defraudaciones y otras actividades pueden generar activos cuya eventual regularización fiscal no modifica su origen. Por eso considero desacertado que la ley otorgue de antemano a la adhesión una connotación “favorable” dentro del análisis preventivo. Ese juicio debería depender exclusivamente del riesgo concreto de la operación, de su trazabilidad y de la información disponible.

Los defensores del proyecto tienen, sin embargo, argumentos que merecen ser escuchados. Argentina posee una enorme cantidad de ahorro fuera del sistema bancario. Décadas de inestabilidad, confiscaciones, inflación, modificaciones normativas, cepos y crisis financieras destruyeron la confianza de buena parte de la población. No todo dólar guardado fuera de un banco es fruto de evasión y muchísimo menos de un delito. Existe, además, una cultura defensiva del ahorro que fue construida por los propios errores del Estado. Pretender reconstruir confianza, facilitar la bancarización y evitar fiscalizaciones arbitrarias constituye un objetivo legítimo. Pero, precisamente porque la confianza fue destruida por la inestabilidad de las reglas, resulta contradictorio intentar reconstruirla mediante una legislación excepcional que necesita ser modificada pocos meses después de haber sido sancionada.

La confianza no se obtiene garantizando que el Estado no controlará. Se obtiene garantizando que controlará conforme a reglas claras, estables, razonables y aplicables a todos. Tampoco se recupera debilitando indiscriminadamente las herramientas de fiscalización, sino evitando que sean utilizadas arbitrariamente. Si existen excesos de ARCA, deben establecerse límites procesales, plazos razonables, deberes reforzados de fundamentación, responsabilidad de los funcionarios y mecanismos eficaces de revisión. Si existen obligaciones tributarias absurdamente complejas, deben simplificarse. Si la presión fiscal es confiscatoria o económicamente contraproducente, debe reducirse. Si hay impuestos malos, deben eliminarse. Todo eso constituye política tributaria. Convertir el pasado en una zona crecientemente inaccesible para el Estado es otra cosa.

Hay, finalmente, una cuestión de igualdad que no deberíamos perder de vista. Toda legislación tributaria excepcional contiene dos destinatarios, aunque habitualmente sólo se hable de uno. Está el contribuyente al que se procura atraer, regularizar o proteger pero también está aquel que cumplió regularmente. Este último casi nunca tiene representación en el debate. Pagó cuando correspondía, afrontó el costo financiero, declaró su patrimonio, ingresó sus impuestos y soportó durante años una presión tributaria que, en muchos períodos, fue extraordinariamente elevada. Frente a él, cada nuevo régimen de perdón, bloqueo o liberación requiere una justificación particularmente rigurosa. De lo contrario, aparece una peligrosa inversión de incentivos: cumplir tempranamente puede ser más costoso que incumplir y esperar.

Las sociedades no se construyen solamente mediante sanciones. Tampoco se construyen solamente mediante perdones. Se construyen, sobre todo, mediante reglas creíbles. Cuando la excepción se repite, deja de ser excepción y se convierte en expectativa. Cuando la expectativa de regularización se incorpora a la conducta económica, disminuye la capacidad preventiva de la ley. 

Finalmente, cuando el ciudadano que cumplió advierte que periódicamente se mejora la situación jurídica de quien decidió no hacerlo, lo que comienza a deteriorarse no es solamente la recaudación: es la confianza en la justicia del sistema.

Por eso Inocencia Fiscal II debería ser discutida con una mirada mucho más amplia que la de los dólares que eventualmente puedan ingresar al circuito financiero durante los próximos meses. La pregunta verdaderamente importante no es cuánto dinero puede movilizar la ley mañana, sino qué comportamiento está enseñando para los próximos diez años. 

Un Estado que anuncia sucesivamente blanqueos, moratorias, regularizaciones, tapones y presunciones extraordinarias de exactitud corre el riesgo de transmitir que el incumplimiento tiene una opción de salida incorporada. Y en materia tributaria, como en materia penal, la expectativa de que finalmente habrá una puerta de escape forma parte del cálculo que precede a la conducta.

No necesitamos un Estado que presuma que todos somos culpables. Pero tampoco necesitamos un Estado que, para demostrar que dejó de hacerlo, se obligue a no preguntar. Entre el autoritarismo fiscal y la renuncia a fiscalizar existe un espacio enorme: el Estado de Derecho. Allí las personas son inocentes, las garantías se respetan, la Administración debe fundar sus decisiones, el contribuyente puede defenderse y, al mismo tiempo, quien incumple sabe que existe una posibilidad real y razonable de ser descubierto.

Tal vez allí se encuentre la verdadera inocencia fiscal que Argentina necesita. No una inocencia concedida periódicamente por ley sino la seguridad de que quien cumple no será perseguido arbitrariamente y de que quien deliberadamente incumple no podrá organizar su conducta confiando en que, tarde o temprano, una nueva excepcionalidad legislativa convertirá el riesgo asumido en un buen negocio. Porque cuando el perdón deja de ser excepcional, lo que termina perdiendo valor no es solamente la sanción. Es la propia ley.